* REVOGAÇÂO EXTRAORDINÁRIA DE LEGISLAÇÃO (1975-1991)

REVOGAÇÃO/CADUCIDADE DE LEGISLAÇÃO (1975-1991) - cessação de vigência de vários diplomas

* Rui Gonçalves da Silva

Introdução

A revogação de todo um conjunto de diplomas já sem vigência prática, no quadro jurídico nacional, iniciada em 2018, em cumprimento de programa que visa expurgar o sistema de tais normas - ação que tem prosseguido, eliminando milhares de diplomas (até à data mais de 4 mil) - constitui uma medida inédita e inovadora, pela sua natureza, dimensão e complexidade, suscitando por isso análise e registo, que este apontamento evidencia.

O sistema jurídico português, particularmente depois da instauração da democracia (1974), prima pelo excesso de normas legislativas, acentuado nas fases de alternância política, onde cada corrente dominante pretende reformular tudo, recorrendo à elaboração de legislação torrencial e tantas vezes, ao arrepio da técnica da feitura das leis, com revogações e alterações parciais, tornando o sistema legislativo uma manta de retalhos.

Esse avolumar de legislação e essa excessiva produção legislativa, originam um acervo enorme e uma sucessão infindável de leis, que torna difícil o conhecimento integral da legislação em vigor.

Por isso, no contexto da simplificação e da modernização administrativa, uma das medidas fundamentais é a clarificação do quadro legal existente, depurando-o das normas obsoletas, em desuso ou esgotadas, medida ora em concretização e que destacamos, pela oportunidade, mérito e sensatez.

Desta feita, como é dito, procedeu o Governo a “uma limpeza e simplificação do ordenamento jurídico, clarificando a não-vigência de uma imensidão de diplomas”, pelo que só assim se tornará possível saber, com rigor sistemático, quantos e quais os diplomas estão atualmente em vigor em Portugal.

A manifesta caducidade de certos atos legislativos - seja em função da sua queda em desuso, seja por força do esgotamento integral da sua produção de efeitos (por exemplo, por extinção do respetivo objeto) -, muitos desses diplomas permanecem, ainda hoje, subtraídos a qualquer revogação expressa ou declaração formal e inequívoca de cessação de vigência. Tal omissão dificulta a tarefa interpretativa dos destinatários dessas normas e dos operadores jurídicos em geral

A declaração solene de não-vigência de muitos atos normativos arcaicos mas nunca antes expressamente eliminados do acervo legislativo, diplomas desnecessários, que na sua maioria já não são aplicados efetivamente nos dias de hoje, mas relativamente aos quais podem suscitar-se dúvidas quanto à sua vigência atual, quer porque caíram em desuso, quer porque nunca chegaram a ser objeto de uma revogação expressa ou de um reconhecimento oficial explícito de cessação de vigência.

A redução do bloco de legislação, através da determinação expressa de cessação de vigência de muitos diplomas normativos já caducos, anacrónicos ou ultrapassados pelo evoluir dos tempos, constitui um dos pilares essenciais do programa de simplificação legislativa. Desta forma, limpando o ordenamento jurídico de um conjunto de disposições que já não fazem sentido nos dias de hoje, ganha-se em clareza e certeza jurídica, permitindo aos cidadãos saber - sem qualquer margem para dúvidas - qual a legislação que se mantém aplicável em cada momento histórico.

Como é dito “Um ordenamento confuso, disperso e polvilhado de disposições antiquadas ou de vigência incerta é gerador de instabilidade, pelo contrário, um ordenamento claro, escorreito e devidamente atualizado reforça a confiança no sistema normativo que rege em permanência a nossa vida coletiva. Pelo que a identificação inequívoca das normas que já não produzem efeitos jurídicos encerra, em si mesma, um valor de interesse público, potenciando a segurança no conhecimento do Direito aplicável e a previsibilidade na sua concretização”.

A inventariação de todo o acervo legislativo objeto de revogação, teve por base um trabalho laborioso de análise individualizada e sistemática de todos os decretos-leis aprovados desde 1975, aferindo da sua vigência e utilidade normativa.

Esta análise foi depois submetida a instâncias várias de confirmação e validação, designadamente por serviços e organismos de diferentes ministérios, que atuam mais próximos das realidades e domínios setoriais em questão. Todo este processo obedeceu a um critério prudencial ou de cautela jurídica, segundo o qual só se determina expressamente a não-vigência daqueles decretos-leis em relação aos quais existe um grau de confiança acrescido quanto à respetiva obsolescência normativa.

Removendo do ordenamento jurídico tantos diplomas desnecessários – de 1975 a 1991 abrange mais de 4 mil diplomas - que na sua maioria já não são aplicados efetivamente nos dias de hoje, mas relativamente aos quais podem suscitar-se dúvidas quanto à sua vigência atual, quer porque caíram em desuso, quer porque nunca chegaram a ser objeto de uma revogação expressa.

Esta tarefa de simplificação do ordenamento jurídico não fica concluída com a presente iniciativa, continuando em curso os trabalhos necessários à integral identificação de outras leis que reúnam os requisitos da não aplicabilidade e de desnecessidade atuais.

No processo de revogação em causa, verifica-se que foram tidos em conta princípios de salvaguarda, para obviar omissões e eventuais lapsos:

Objeto

Nos vários diplomas revogatórios consta:

- O presente decreto-lei considera revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1975 e 1980, determinando expressamente que os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pelo presente decreto-lei.

- O presente decreto-lei considera revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1981 e 1985, determinando expressamente que os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pelo presente decreto-lei.

- A presente lei determina, de forma expressa, a não vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1981 e 1985, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pela presente lei.

- O presente decreto-lei considera revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1986 e 1991, determinando expressamente que os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pelo presente decreto-lei.

Numa geral de salvaguarda

Numa tarefa desta complexidade e dimensão, abordando um acervo de legislação tão significativo, seria prudente e aconselhável incluir, nos diplomas revogatórios em causa, norma geral de salvaguarda de direitos adquiridos, perante a eventual possibilidade de ocorrência de lapso nas revogações concretizadas, disposição que poderia ser nos seguintes termos:

A presente revogação é feita sem prejuízo de direitos adquiridos decorrentes de norma revogada, cuja revogação, direta ou indiretamente possa ocasionar tal prejuízo.

Regime jurídico da revogação

O artigo 7º do Código Civil, estipula três formas de revogação: expressa, tácita e global.

- a revogação é expressa, quando resulta de uma declaração expressa da nova lei revogando lei anterior (norma revogatória);

- a revogação é tácita, quando existe uma incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes (naturalmente pressupondo-se a inexistência na nova lei de norma revogatória expressa); é de sistema (igualmente não existindo na nova lei norma revogatória), na circunstância da lei nova regular toda a matéria da lei anterior.

- a revogação é global quando uma nova lei regula toda uma matéria, área ou ramo do direito, sem ser necessário demonstrar a incompatibilidade específica de cada um dos preceitos da lei anterior com o preceituado na nova lei.

Revogação/efeitos

A identificação dos diplomas revogados, é precedida da seguinte referência:

“Nos termos do artigo 1.º, determina-se a não vigência, na área de atribuições (…) dos seguintes diplomas:”

Efeitos

Quantos aos efeitos da revogação, consta a seguinte salvaguarda:

Quando incida sobre normas cuja vigência já tenha cessado, a determinação expressa de não vigência de atos legislativos, efetuada pela presente lei, não altera o momento ou os efeitos daquela cessação de vigência.

Técnica legislativa adotada

A técnica legislativa usada nos diplomas revogatórios é discutível e objeto, para nós, de algum reparo, pois que recorre a uma sistematização não isenta de observação critica, incluindo artigos com alíneas reportadas a cada diploma revogado, e com são muitos, para a sua identificação verifica-se a repetição excessiva destas, (p.e. 10 alíneas com recurso à mesma letra, por evidentes limitações do alfabeto) tornando o texto algo confuso, formalmente inadequado, a exigir o recurso a outra sistemática e metodologia mais linear.

Em termos de clareza seria mais consentâneo, em cada artigo do diploma revogatório, uma vez que estes estão divididos por áreas da ação governativa (p.e. Negócios estrangeiros, Presidência do Conselho de ministros, defesa, Trabalho e segurança Social, etc.) a cada diploma revogado deveria corresponder um número (artº1º nº 1,2,3…) obviando assim a repetição excessiva de letras.

Diplomas revogatórios publicados

No cumprimento do programa de revogação da legislação publicada e que urge suprimir do ordenamento jurídico, foram até à data, publicados os seguintes diplomas:

- Decreto-lei nº32/2018 de 8 de março (revoga legislação de 1975 a 1980 da competência do Governo).

- Lei nº36/2019 de 29 de maio (revoga legislação de 1975 a 1980 da competência da Assembleia da República).

- Decreto-lei nº 49/2019 de 15 de abril (revoga legislação de 1981 a 1985 da competência do Governo).

- Lei nº 56/2019 de 5 de agosto (revoga legislação da competência da Assembleia da República).

- Decreto-lei nº23/2021 de 23 de março (revoga legislação da competência do Governo).

- Lei nº 28/2021 de 18 de Maio ( Revoga legislação de 1986 a 1991 da competência da assembleia da república)

Vejamos o essencial desses diplomas:

Decreto-Lei n.º 32/2018 de 8 de maio

Determina a cessação de vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1975 e 1980

O Programa do XXI Governo Constitucional assumiu como compromisso prioritário a implementação de um programa estruturado, sistemático e transversal de simplificação legislativa e melhoria da qualidade da legislação, no quadro do novo Programa SIMPLEX+, que visa contribuir para o derrube de entraves ao crescimento sustentado, em especial das pequenas e médias empresas, e para um ordenamento jurídico mais transparente, mais confiável e mais compreensível pelos cidadãos.

A redução do bloco de legislação, através da determinação expressa de cessação de vigência de muitos diplomas normativos já caducos, anacrónicos ou ultrapassados pelo evoluir dos tempos, constitui um dos pilares essenciais desse programa de simplificação legislativa. Desta forma, limpando o ordenamento jurídico de um conjunto de disposições que já não fazem sentido nos dias de hoje, ganha-se em clareza e certeza jurídica, permitindo aos cidadãos saber - sem qualquer margem para dúvidas - qual a legislação que se mantém aplicável em cada momento histórico.

O espírito que anima este exercício é, pois, um espírito clarificador, de promoção da segurança jurídica enquanto componente essencial do princípio da proteção da confiança, por sua vez uma âncora do Estado de Direito. Um ordenamento confuso, disperso e polvilhado de disposições antiquadas ou de vigência incerta é gerador de instabilidade. Pelo contrário, um ordenamento claro, escorreito e devidamente atualizado reforça a confiança no sistema normativo que rege em permanência a nossa vida coletiva. Pelo que a identificação inequívoca das normas que já não produzem efeitos jurídicos encerra, em si mesma, um valor de interesse público, potenciando a segurança no conhecimento do Direito aplicável e a previsibilidade na sua concretização.

Acresce que só assim se tornará possível saber, com rigor sistemático, quantos e quais os diplomas que estão atualmente em vigor em Portugal. E só determinando quais os atos normativos efetivamente vigentes poderá o decisor político-legislativo proceder a uma avaliação objetiva, social e economicamente racional dos regimes jurídicos aplicáveis em cada domínio de atividade, adotando, então, as opções que mais facilmente contribuem para a defesa do interesse público e para a promoção de uma verdadeira sociedade de bem-estar.

Sem prejuízo do consenso quanto à manifesta caducidade de certos atos legislativos - seja em função da sua queda em desuso, seja por força do esgotamento integral da sua produção de efeitos (por exemplo, por extinção do respetivo objeto) -, muitos desses diplomas permanecem, ainda hoje, subtraídos a qualquer revogação expressa ou declaração formal e inequívoca de cessação de vigência. Tal omissão dificulta a tarefa interpretativa dos destinatários dessas normas e dos operadores jurídicos em geral, para além de sobrecarregar a Administração Pública e os Tribunais na sua atividade de aplicação do Direito ao caso concreto, uma vez que inexiste qualquer atestado oficial da cessação de vigência dessa mesma legislação, impondo-se o encargo - muitas vezes pesado e moroso - de verificação casuística da sua vigência.

A declaração solene de não-vigência de muitos atos normativos arcaicos mas nunca antes expressamente eliminados do acervo legislativo, a que se procede através do presente decreto-lei, associada às evoluções tecnológicas ocorridas no âmbito do Diário da República Eletrónico, comporta uma vantagem adicional ao permitir colocar, na página web relativa a cada um desses diplomas, uma «etiqueta» que comprove, de modo facilmente reconhecível, o esgotamento dos seus efeitos jurídicos. Deste modo, ao consultar o Diário da República será possível saber, de imediato e com segurança, que determinado ato normativo já não vigora, assim evitando equívocos e facilitando a perceção do Direito vigente, a benefício da confiança dos cidadãos e das empresas no ordenamento jurídico.

Nestes termos, com a aprovação do presente decreto-lei, o Governo concretiza uma das medidas essenciais para cumprir o desiderato de simplificação legislativa. Na verdade, este decreto-lei constitui o primeiro passo de um programa calendarizado, que se inicia com a determinação expressa da não-vigência de 1449 diplomas desnecessários, que na sua maioria já não são aplicados efetivamente nos dias de hoje, mas relativamente aos quais podem suscitar-se dúvidas quanto à sua vigência atual, quer porque caíram em desuso, quer porque nunca chegaram a ser objeto de uma revogação expressa ou de um reconhecimento oficial explícito de cessação de vigência. Aliada ao presente decreto-lei, será submetida à Assembleia da República uma proposta de lei, na qual se proclama a não-vigência de 821 diplomas da sua competência. Deste modo, com a aprovação de ambos os diplomas, proceder-se-á a uma limpeza e simplificação do ordenamento jurídico, clarificando a não-vigência de 2270 diplomas.

A identificação destes diplomas resulta de um levantamento metódico e exaustivo que tem vindo a ser realizado ao longo de vários meses, por uma equipa especializada e dedicada em permanência a tal tarefa. Na base da presente iniciativa legislativa encontra-se, portanto, um trabalho laborioso de análise individualizada e sistemática de todos os decretos-leis aprovados desde 1975, aferindo da sua vigência e utilidade normativa, de modo a dissipar qualquer dúvida quanto às respetivas possibilidades de aplicação hodierna ou à eventual subsistência da produção de efeitos jurídicos por parte desses diplomas. Esta análise foi depois submetida a instâncias várias de confirmação e validação, designadamente por serviços e organismos de diferentes ministérios, que atuam mais próximos das realidades e domínios setoriais em questão. Todo este processo obedeceu a um critério prudencial ou de cautela jurídica, segundo o qual só se determina expressamente a não-vigência daqueles decretos-leis em relação aos quais existe um grau de confiança acrescido quanto à respetiva obsolescência normativa.

Atendendo à dimensão avassaladora de legislação já caída em desuso ou tacitamente revogada, optou-se por um critério simultaneamente formal e cronológico:

a) inicia-se essa tarefa de redução do acervo legislativo por atos legislativos adotados pelo Governo;

b) opta-se por começar pelos anos de 1975 a 1980, aos quais se sucederão novos diplomas revogatórios, em função de calendarização já estabelecida pelo XXI Governo Constitucional. Isto significa que esta tarefa de simplificação do ordenamento jurídico não fica concluída com a presente iniciativa, continuando em curso os trabalhos necessários à integral identificação de outras leis que reúnam os requisitos da não aplicabilidade e de desnecessidade atuais.

Lei n.º 36/2019 de 29 de maio

Cessação de vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1975 e 1980

A presente lei determina, de forma expressa, a não vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1975 e 1980, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pela presente lei.

Decreto-Lei n.º 49/2019 de 15 de abril

O presente decreto-lei considera revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1981 e 1985, determinando expressamente que os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pelo presente decreto-lei.

O Programa do XXI Governo Constitucional assumiu como compromisso prioritário a implementação de um programa estruturado, sistemático e transversal de simplificação legislativa e melhoria da qualidade da legislação, no quadro do novo Programa SIMPLEX+, que visa contribuir para o derrube de entraves ao crescimento sustentado, em especial das pequenas e médias empresas, e para um ordenamento jurídico mais transparente, mais confiável e mais compreensível pelos cidadãos.

A redução do bloco de legislação, através da determinação expressa de cessação de vigência de muitos diplomas normativos já caducos, anacrónicos ou ultrapassados pelo evoluir dos tempos, constitui um dos pilares essenciais desse programa de simplificação legislativa. Desta forma, limpando o ordenamento jurídico de um conjunto de disposições que já não fazem sentido nos dias de hoje, ganha-se em clareza e certeza jurídica, permitindo aos cidadãos saber - sem qualquer margem para dúvidas - qual a legislação que se mantém aplicável em cada momento histórico.

O espírito que anima este exercício é, pois, um espírito clarificador, de promoção da segurança jurídica enquanto componente essencial do princípio da proteção da confiança, por sua vez uma âncora do Estado de Direito. Um ordenamento confuso, disperso e polvilhado de disposições antiquadas ou de vigência incerta é gerador de instabilidade. Pelo contrário, um ordenamento claro, escorreito e devidamente atualizado reforça a confiança no sistema normativo que rege em permanência a nossa vida coletiva. Pelo que a identificação inequívoca das normas que já não produzem efeitos jurídicos encerra, em si mesma, um valor de interesse público, potenciando a segurança no conhecimento do Direito aplicável e a previsibilidade na sua concretização.

Acresce que só assim se tornará possível saber, com rigor sistemático, quantos e quais os diplomas que estão atualmente em vigor em Portugal. E só determinando quais os atos normativos efetivamente vigentes poderá o decisor político-legislativo proceder a uma avaliação objetiva, social e economicamente racional dos regimes jurídicos aplicáveis em cada domínio de atividade, adotando, então, as opções que mais facilmente contribuem para a defesa do interesse público e para a promoção de uma verdadeira sociedade de bem-estar.

Sem prejuízo do consenso quanto à manifesta caducidade de certos atos legislativos - seja em função da sua queda em desuso, seja por força do esgotamento integral da sua produção de efeitos (por exemplo, por extinção do respetivo objeto) -, muitos desses diplomas permanecem, ainda hoje, subtraídos a qualquer revogação expressa ou declaração formal e inequívoca de cessação de vigência. Tal omissão dificulta a tarefa interpretativa dos destinatários dessas normas e dos operadores jurídicos em geral, para além de sobrecarregar a Administração Pública e os Tribunais na sua atividade de aplicação do Direito ao caso concreto, uma vez que inexiste qualquer atestado oficial da cessação de vigência dessa mesma legislação, impondo-se o encargo - muitas vezes pesado e moroso - de verificação casuística da sua vigência.

A declaração solene de não vigência de muitos atos normativos arcaicos mas nunca antes expressamente eliminados do acervo legislativo, a que se procede através do presente decreto-lei, associada às evoluções tecnológicas ocorridas no âmbito do Diário da República Eletrónico, comporta uma vantagem adicional ao permitir colocar, na página web relativa a cada um desses diplomas, uma «etiqueta» que comprove, de modo facilmente reconhecível, o esgotamento dos seus efeitos jurídicos. Deste modo, ao consultar o Diário da República será possível saber, de imediato e com segurança, que determinado ato normativo já não vigora, assim evitando equívocos e facilitando a perceção do Direito vigente, a benefício da confiança dos cidadãos e das empresas no ordenamento jurídico.

A dimensão avassaladora de legislação desatualizada, em desuso ou tacitamente revogada levou o XXI Governo Constitucional a calendarizar devidamente esta tarefa de limpeza e simplificação do ordenamento jurídico.

Assim, a primeira fase do programa «Revoga +», que compreendeu os anos de 1975 a 1980, culminou na aprovação do Decreto-Lei n.º 32/2018, de 8 de maio, determinando expressamente a cessação de vigência de 1449 diplomas publicados nesse período, bem como na apresentação à Assembleia da República de uma proposta de lei, já aprovada na generalidade, onde se determina expressamente a cessação de vigência de outros 821 diplomas do mesmo período.

Com a presente iniciativa dá-se cumprimento à segunda fase do referido programa «Revoga +», relativa aos anos de 1981 a 1985, removendo do ordenamento jurídico 908 diplomas desnecessários, que na sua maioria já não são aplicados efetivamente nos dias de hoje, mas relativamente aos quais podem suscitar-se dúvidas quanto à sua vigência atual, quer porque caíram em desuso, quer porque nunca chegaram a ser objeto de uma revogação expressa ou de um reconhecimento oficial explícito de cessação de vigência. Aliada ao presente decreto-lei, será submetida à Assembleia da República uma proposta de lei, na qual se proclama a não vigência de 260 diplomas da sua competência. Deste modo, com a aprovação de ambas as iniciativas legislativas, proceder-se-á a uma racionalização do ordenamento jurídico, clarificando a não vigência de 1168 diplomas publicados entre 1981 e 1985.

A identificação destes diplomas resulta de um levantamento metódico e exaustivo que tem vindo a ser realizado ao longo de vários meses, por uma equipa especializada e dedicada em permanência a tal tarefa. Na base da presente iniciativa legislativa encontra-se, portanto, um trabalho laborioso de análise individualizada e sistemática de todos os decretos-leis aprovados desde 1981, aferindo da sua vigência e utilidade normativa, de modo a dissipar qualquer dúvida quanto às respetivas possibilidades de aplicação hodierna ou à eventual subsistência da produção de efeitos jurídicos por parte desses diplomas. Esta análise foi depois submetida a instâncias várias de confirmação e validação, designadamente por serviços e organismos de diferentes ministérios, que atuam mais próximo das realidades e domínios setoriais em questão. Todo este processo obedeceu a um critério prudencial ou de cautela jurídica, segundo o qual só se determina expressamente a não vigência daqueles decretos-leis em relação aos quais existe um grau de confiança acrescido quanto à respetiva obsolescência normativa.

A limpeza do ordenamento jurídico, contudo, não fica ainda concluída, continuando em curso os trabalhos necessários à integral identificação de outros atos legislativos, de períodos temporais subsequentes, que igualmente reúnam os requisitos de não aplicabilidade e de desnecessidade atuais.

O presente decreto-lei considera revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1981 e 1985, determinando expressamente que os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pelo presente decreto-lei.

Lei n.º 56/2019 de 5 de agosto

Cessação de vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1981 e 1985.

A presente lei determina, de forma expressa, a não vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1981 e 1985, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pela presente lei.

Decreto-Lei n.º 23/2021 de 23 de março

Determina a cessação de vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1986 e 1991.

O Programa do XXII Governo Constitucional assumiu como compromisso prioritário a implementação de um programa estruturado, sistemático e transversal de simplificação legislativa e melhoria da qualidade da legislação, no quadro do novo Programa SIMPLEX+, que visa contribuir para o derrube de entraves ao crescimento sustentado, em especial das pequenas e médias empresas, e para um ordenamento jurídico mais transparente, mais confiável e mais compreensível pelos cidadãos.

A redução do bloco de legislação, através da determinação expressa de cessação de vigência de muitos diplomas normativos já caducos, anacrónicos ou ultrapassados pelo evoluir dos tempos, constitui um dos pilares essenciais desse programa de simplificação legislativa. Desta forma, limpando o ordenamento jurídico de um conjunto de disposições que já não fazem sentido nos dias de hoje, ganha-se em clareza e certeza jurídica, permitindo aos cidadãos saber - sem qualquer margem para dúvidas - qual a legislação que se mantém aplicável em cada momento histórico.

O espírito que anima este exercício é, pois, um espírito clarificador, de promoção da segurança jurídica enquanto componente essencial do princípio da proteção da confiança, por sua vez uma âncora do Estado de Direito. Um ordenamento confuso, disperso e polvilhado de disposições antiquadas ou de vigência incerta é gerador de instabilidade. Pelo contrário, um ordenamento claro, escorreito e devidamente atualizado reforça a confiança no sistema normativo que rege em permanência a nossa vida coletiva. Pelo que a identificação inequívoca das normas que já não produzem efeitos jurídicos encerra, em si mesma, um valor de interesse público, potenciando a segurança no conhecimento do Direito aplicável e a previsibilidade na sua concretização.

Acresce que só assim se tornará possível saber, com rigor sistemático, quantos e quais os diplomas que estão atualmente em vigor em Portugal. E só determinando quais os atos normativos efetivamente vigentes poderá o decisor político-legislativo proceder a uma avaliação objetiva, social e economicamente racional dos regimes jurídicos aplicáveis em cada domínio de atividade, adotando, então, as opções que mais facilmente contribuem para a defesa do interesse público e para a promoção de uma verdadeira sociedade de bem-estar.

Sem prejuízo do consenso quanto à manifesta caducidade de certos atos legislativos - seja em função da sua queda em desuso, seja por força do esgotamento integral da sua produção de efeitos (por exemplo, por extinção do respetivo objeto) -, muitos desses diplomas permanecem, ainda hoje, subtraídos a qualquer revogação expressa ou declaração formal e inequívoca de cessação de vigência. Tal omissão dificulta a tarefa interpretativa dos destinatários dessas normas e dos operadores jurídicos em geral, para além de sobrecarregar a Administração Pública e os Tribunais na sua atividade de aplicação do Direito ao caso concreto, uma vez que inexiste qualquer atestado oficial da cessação de vigência dessa mesma legislação, impondo-se o encargo - muitas vezes pesado e moroso - de verificação casuística da sua vigência.

A declaração solene de não-vigência de muitos atos normativos arcaicos mas nunca antes expressamente eliminados do acervo legislativo, a que se procede através do presente decreto-lei, associada às evoluções tecnológicas ocorridas no âmbito do Diário da República Eletrónico, comporta uma vantagem adicional ao permitir colocar, na página web relativa a cada um desses diplomas, uma «etiqueta» que comprove, de modo facilmente reconhecível, o esgotamento dos seus efeitos jurídicos. Deste modo, ao consultar o Diário da República será possível saber, de imediato e com segurança, que determinado ato normativo já não vigora, assim evitando equívocos e facilitando a perceção do Direito vigente, a benefício da confiança dos cidadãos e das empresas no ordenamento jurídico.

A dimensão avassaladora de legislação desatualizada, em desuso ou tacitamente revogada levou o XXI Governo Constitucional a calendarizar devidamente esta tarefa de limpeza e simplificação do ordenamento jurídico, sendo igualmente prosseguida pelo XXII Governo Constitucional.

Assim, a primeira fase do programa «Revoga +», que compreendeu os anos de 1975 a 1980, culminou na aprovação do Decreto-Lei n.º 32/2018, de 8 de maio, determinando expressamente a cessação de vigência de 1449 diplomas publicados nesse período, bem como na aprovação da Lei n.º 36/2019, de 29 de maio, onde se determina expressamente a cessação de vigência de outros 821 diplomas do mesmo período.

A segunda fase do programa «Revoga +», que compreendeu os anos de 1981 a 1985, culminou na aprovação do Decreto-Lei n.º 49/2019, de 15 de abril, determinando expressamente a cessação de vigência de 908 diplomas publicados nesse período, bem como na aprovação da Lei n.º 56/2019, de 5 de agosto, onde se determina expressamente a cessação de vigência de outros 260 diplomas do mesmo período.

Com a presente iniciativa dá-se cumprimento à terceira fase do referido programa «Revoga +», relativa aos anos de 1986 a 1991, removendo do ordenamento jurídico cerca de 817 diplomas desnecessários, que na sua maioria já não são aplicados efetivamente nos dias de hoje, mas relativamente aos quais podem suscitar-se dúvidas quanto à sua vigência atual, quer porque caíram em desuso, quer porque nunca chegaram a ser objeto de uma revogação expressa ou de um reconhecimento oficial explícito de cessação de vigência. Aliada ao presente decreto-lei, será submetida à Assembleia da República uma proposta de lei, na qual se proclama a não-vigência de 206 diplomas da sua competência. Deste modo, com a aprovação de ambas as iniciativas legislativas, proceder-se-á a uma racionalização do ordenamento jurídico, clarificando a não-vigência de cerca de 1023 diplomas publicados entre 1986 e 1991.

A identificação destes diplomas resulta de um levantamento metódico e exaustivo que tem vindo a ser realizado ao longo de vários meses por uma equipa especializada e dedicada em permanência a tal tarefa. Na base da presente iniciativa legislativa encontra-se, portanto, um trabalho laborioso de análise individualizada e sistemática de todos os decretos-leis aprovados desde 1986, aferindo da sua vigência e utilidade normativa, de modo a dissipar qualquer dúvida quanto às respetivas possibilidades de aplicação hodierna ou à eventual subsistência da produção de efeitos jurídicos por parte desses diplomas. Esta análise foi depois submetida a instâncias várias de confirmação e validação, designadamente por serviços e organismos de diferentes ministérios, que atuam mais próximo das realidades e domínios setoriais em questão. Todo este processo obedeceu a um critério prudencial ou de cautela jurídica, segundo o qual só se determina expressamente a não-vigência daqueles decretos-leis em relação aos quais existe um grau de confiança acrescido quanto à respetiva obsolescência normativa.

A limpeza do ordenamento jurídico, contudo, não fica ainda concluída, continuando em curso os trabalhos necessários à integral identificação de outros atos legislativos, de períodos temporais subsequentes, que igualmente reúnam os requisitos de não aplicabilidade e de desnecessidade atuais.

Deste modo o presente decreto-lei considera revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1986 e 1991, determinando expressamente que os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pelo presente decreto-lei.

Lei nº 28/2021 de 18 de maio

A presente lei determina a não vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1986 e 1991, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada pela presente lei, estabelecendo, de forma expressa, que tais decretos-leis não se encontram em vigor.

Revogação legislação - sector do Trabalho

O sector do Trabalho, terá sido uma das áreas onde surgiu mais legislação, no pós 25 de abril de 1974, pela alteração profunda das relações laborais, dos direitos consagrados e da autonomia negocial, proliferando então, uma legislação avulsa e dispersa.

Contudo com a Codificação introduzida neste ramo do direito – 1º Código do trabalho aprovado pela Lei nº 99/2003 de 27 de agosto e 2º Código do Trabalho aprovado pela Lei nº 7/2009 de 12 de fevereiro – foram revogados muitos diplomas, centrando na nova legislação o essencial do sistema jurídico vigente, a par das disposições Convencionais constantes dos IRCT, como fonte específica.

Na legislação revogada pelos vários diplomas revogatórios, destaca-se, quanto ao sector do Trabalho, as principais:

Decreto-Lei n.º 32/2018 de 8 de maio

Artigo 11.º

Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

Nos termos do artigo 1.º, consideram-se revogados, na área de atribuições do trabalho, solidariedade e segurança social, os seguintes diplomas:

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b) O Decreto-Lei n.º 169-C/75, de 31 de março, que fixa a taxa de contribuição para o Fundo de Desemprego;

c) O Decreto-Lei n.º 184/75, de 3 de abril, que altera a designação da Fundação Nacional para a Alegria no Trabalho para Instituto Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores;

f) O Decreto-Lei n.º 760/75, de 31 de dezembro, que fixa uma quota para o Fundo de Desemprego;

w) O Decreto-Lei n.º 183/76, de 10 de março, que altera o Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de abril (regula o exercício da liberdade sindical por parte dos trabalhadores);

x) O Decreto-Lei n.º 223/76, de 30 de março, que procede à revogação do Decreto-Lei n.º 456/72, de 14 de novembro (fixa as condições a que deve obedecer o pagamento dos subsídios ou gratificações previstos nas normas reguladoras dos contratos individuais de trabalho);

hh) O Decreto-Lei n.º 635/76, de 28 de julho, que altera o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 169-D/75, de 31 de março (atribuição do subsídio de desemprego);

ss) O Decreto-Lei n.º 57/77, de 18 de fevereiro, que estabelece normas para as eleições das comissões de trabalhadores;

sss) O Decreto-Lei n.º 2-A/79, de 10 de janeiro, que isenta do regime definido no Decreto-Lei n.º 380/78, de 5 de dezembro (estabelece normas relativas à regulamentação coletiva das relações de trabalho por via administrativa), os processos de regulamentação coletiva das relações de trabalho por via administrativa pendentes à data da sua publicação;

qqqq) O Decreto-Lei n.º 445/79, de 9 de novembro, que atualiza os montantes do subsídio de desemprego;

ooooo) O Decreto-Lei n.º 195/80, de 20 de junho, que atualiza as pensões por acidentes de trabalho ou por doenças profissionais;

vvvvv) O Decreto-Lei n.º 285/80, de 14 de agosto, que transfere e integra na Secretaria Regional do Equipamento Social do Governo Regional da Madeira o Departamento de Pilotagem do Funchal (DPF);

Lei n.º 36/2019 de 29 de maio

Cessação de vigência de decretos-leis publicados entre os anos de 1975 e 1980

Artigo 11.º

Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

Nos termos do artigo 1.º, determina-se a não vigência, na área de atribuições do trabalho, solidariedade e segurança social, dos seguintes diplomas:

d) Decreto-Lei n.º 292/75, de 16 de junho, que garante uma remuneração mensal mínima de 4 000$00 aos trabalhadores por conta de outrem;

v) Decreto-Lei n.º 243/78, de 19 de agosto, que transfere para a Região Autónoma dos Açores certas competências no setor do trabalho;

w) Decreto-Lei n.º 328/78, de 10 de novembro, que determina que as comissões de conciliação e julgamento continuem a exercer funções de conciliação e arbitragem;

Nota: não entendemos a revogação do DL nº243/78 que consubstancia a transferência de competências da área do Trabalho para a RA dos Açores, e como tal é uma norma estruturante das competências regionais e como tal deveria ser mantida.

Decreto-Lei n.º 49/2019 de 15 de abril

Artigo 12.º

Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

z) O Decreto-Lei n.º 377/83, de 10 de outubro, que transfere para a Região Autónoma da Madeira as atribuições e competências que, no âmbito das comissões de conciliação e julgamento, são cometidas, naquela Região, ao Ministério do Trabalho e Segurança Social;

hh) O Decreto-Lei n.º 327/83, de 8 de julho, que aprova o Estatuto da Inspeção-Geral do Trabalho;

O Decreto-Lei n.º 89/83, de 12 de fevereiro, que revoga o n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48588, de 23 de setembro de 1968 (reformula o conceito de remuneração para efeitos de segurança social);

ddd) O Decreto-Lei n.º 50/85, de 27 de fevereiro, que institui um sistema de garantia salarial com o objetivo de garantir aos trabalhadores o pagamento das retribuições devidas e não pagas pela entidade empregadora declarada extinta, falida ou insolvente;

eee) O Decreto-Lei n.º 115/85, de 18 de abril, que extingue as comissões de conciliação e julgamento (CCJ), criadas pelo Decreto-Lei n.º 463/75, de 27 de agosto;

fff) O Decreto-Lei n.º 193/85, de 24 de junho, que atribui uma gratificação aos inspetores da Inspeção-Geral do Trabalho. Revoga o Decreto Regulamentar n.º 37/81, de 19 de agosto.

Lei n.º 56/2019 de 5 de agosto

Artigo 10.º

Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

Nos termos do artigo 1.º, determina-se a não vigência, na área de atribuições do trabalho, solidariedade e segurança social, do Decreto-Lei n.º 243/82, de 22 de junho, que efetiva a regionalização dos serviços da Inspeção do Trabalho sediados nos Açores.

Nota: não nos parece adequado, revogar esta norma, pois esta é a base jurídica da transferência de competências da IT para a RA dos Açores e como tal legitima a existência do referido serviço regional.

Decreto-Lei n.º 23/2021 de 23 de março

Artigo 14.º

Trabalho, solidariedade e segurança social

b) O Decreto-Lei n.º 7-A/86, de 14 de janeiro, relativo a salários em atraso;

c) O Decreto-Lei n.º 8/86, de 16 de janeiro, que dá nova redação ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 74/84, de 2 de março (cria o Conselho Permanente de Concertação Social);

e) O Decreto-Lei n.º 40/86, de 4 de março, que extingue o Gabinete de Gestão do Fundo de Desemprego;

m) O Decreto-Lei n.º 65/87, de 6 de fevereiro, que elimina a obrigatoriedade de aprovação prévia pela administração do trabalho dos mapas de horário de trabalho;

w) O Decreto-Lei n.º 87/89, de 23 de março, que altera a disposição do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, de 29 de dezembro, sobre a negociação coletiva das relações de trabalho;

rr) O Decreto-Lei n.º 259/91, de 18 de julho, que estabelece um regime especial de impenhorabilidade dos bens imóveis das associações sindicais e patronais.

Nota: A revogação do DL 65/87 de 6 de fevereiro – que eliminou a obrigatoriedade da aprovação dos mapas de horários de trabalho, suscita-nos dúvidas, pois pode inculcar a ideia da mesma produzir efeitos repristinatórios, ou seja, de que uma vez revogada a norma, retomar-se-ia o regime anterior, retomando a obrigatoriedade de aprovação. Este é um exemplo, da importância de disposição de salvaguarda, que anulasse efeitos repristinatórios das normas revogadas.

Artigo 11.º

Trabalho, solidariedade e segurança social

Nos termos do artigo 1.º, consideram-se revogados, na área de atribuições do trabalho, solidariedade e segurança social, os seguintes diplomas:

a) Decreto-Lei n.º 151-F/86, de 18 de junho, que põe em execução o orçamento da Segurança Social para 1986;

b) Decreto-Lei n.º 163/87, de 8 de abril, que estabelece normas relativas à execução do orçamento da Segurança Social (OSS) para 1987;

c) Decreto-Lei n.º 286/88, de 12 de agosto, que agrava as penas a aplicar pelo recurso ao trabalho de menores com idade inferior à determinada na lei para o acesso ao emprego;

d) Decreto-Lei n.º 470/88, de 19 de dezembro, que põe em execução o orçamento da Segurança Social para 1988;

e) Decreto-Lei n.º 64-B/89, de 27 de fevereiro, que altera as regras processuais do regime de suspensão e redução da prestação de trabalho (lay-off);

f) Decreto-Lei n.º 397/91, de 16 de outubro, que altera o regime jurídico das férias e da licença sem retribuição, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 874/76, de 28 de dezembro;

g) Decreto-Lei n.º 398/91, de 16 de outubro, que estabelece um novo regime jurídico da duração do trabalho e do trabalho suplementar. Altera os Decretos-Leis n.os 409/71, de 27 de setembro, e 421/83, de 2 de dezembro;

h) Decreto-Lei n.º 402/91, de 16 de outubro, que modifica o regime jurídico dos salários em atraso. Altera a Lei n.º 17/86, de 14 de junho;

i) Decreto-Lei n.º 403/91, de 16 de outubro, que estabelece um novo regime para o período experimental. Altera o Decreto-Lei n.º 64-A/89, de 27 de fevereiro, que aprovou o regime jurídico da cessação do contrato individual de trabalho e da celebração e caducidade do contrato de trabalho a termo certo.

Nota Final/Conclusão

A clarificação do sistema jurídico nacional, por força da revogação das normas em causa – que no seu todo atingem, até à data, mais de quatro mil diplomas ( 4.533 diplomas) – é uma medida positiva e facilitadora do conhecimento da legislação em vigor – o que não isenta de cuidado e atenção na sua aplicação, sobretudo para obviar e identificar qualquer erro – sempre possível em tarefas desta dimensão e complexidade - que possa gerar problemas práticos de enquadramento jurídico de situações passadas e de direitos adquiridos, o que aconselharia, à inclusão de norma de salvaguarda.

Quando se verificar necessidade de recorrer a legislação adotada no período em causa – de 1975 a 1991 – convém confirmar se a mesma consta no elenco das normas ora revogadas.

A revogação de tantos diplomas, do período em causa (1975/91), não significa que não subsistam em plena vigência, muitos diplomas, com plena justificação da sua manutenção.

Verifica-se que as várias revogações operadas até à data, contemplam apenas e só decretos-leis, quando existirão outros diplomas – leis, decretos, portarias, despachos - que se enquadrarão nos mesmos pressupostos, a exigir igualmente ação revogatória, pelo que esta tarefa deverá ter a necessária continuidade e concretização.

A exemplo da legislação nacional ora revogada, em termos do sistema jurídico regional (Regiões Autónomas), uma vez que desde a consagração da realidade autonómica (1976) tem sido elaborada e publicada muita legislação, deveria ser adotado idêntico procedimento de clarificação.

Em termos gerais, entendemos que seria aconselhável e de prudência que estas revogações, pudessem ter em conta:

1. Melhoria da técnica legislativa adotada, na enunciação/identificação dos diplomas revogados;

2. Inclusão de cláusula geral de salvaguarda (em defesa dos direitos adquiridos decorrentes dos diplomas revogados);

3. Exclusão de efeitos repristinatórios dos diplomas revogados.

Constata-se que a tarefa empreendida de revogar um significativo acervo de normas, depurando o sistema normativo nacional, de tantos diplomas sem aplicação prática, reveste-se de extrema importância e constitui um caso de estudo na feitura das leis e da necessidade de estabelecer critérios, quer em sede de moderação na elaboração de legislação, quer na permanente avaliação da sua eficácia, suprimindo em devido tempo disposições caducas e sem uso, sendo contudo aconselhável a revogação sistemática em tempo oportuno e em prazos mais adequados.

* Rui Gonçalves da Silva/jurista/assuntos laborais- Março de 2021